作者：李瀚明一李及李
近日，「美國留學生有家不能回」、「美國三大航計划復航」、「美國三大航復航計划被否決」、「美國交通部未批准中方留學生包機申請」非常熱門。另外，美國交通部3日宣布，6月16日起暫停所有中國客運航班赴美，中國民航局今日下發通知宣布調整國際航班。你來我往，那麼最近中美之間的航權到底是怎麼回事呢？
筆者謹略加整理了和美國交通部負責太平洋區的朋友的談話，為大家做一個簡單的分析。
起因：美方工會的訴求
整個 12 月到 2 月，是中美航空市場最好的季節。12 月到 1 月美國人聖誕節來中國旅游，1 月到 2 月中國人春節來美國旅游。日常時，這段時間中美之間是一片和諧。
今年在疫情前，中美航線也是這樣一如既往地運行着。美國三大航 1 月 20 日向交通部申報的統計數據顯示，春節期間來訪中美的航線上座率不低——畢竟這是傳統的旅游旺季。
疫情带來的一個影響是我們不再出境旅游了。中美航線春運客流以中國人為絕對多數，我們取消出境計划無疑正式宣告中美航線的萎縮——中美航線的上座率隨即大幅下降。原先，美國三大航的計划，是從春節假期之後停飛。例如，美航的公告是「從 2 月 9 日到 3 月 31 日停飛」。
不過，機組人員工會對美國三大航的決定並不滿意。以飛行員和空中乘務員為主體的機組人員，每天要接觸不同的旅客。如果因為工作感染了新冠病毒，確實對個人、家庭和同事有很大的影響。這點確實中國三大航的機組人員非常值得贊賞：他們表現出了英雄主義精神的擔當。
機組人員工會軟硬兼施。例如，1 月 30 日，美航飛行員引用新冠疫情，提告興訟要求停飛中美航線。
美國航空飛行員工會在星期四（1 月 30 日）提出法律訴訟。工會表示，在新冠疫情期間繼續服務大中華區將對機組人員和公眾造成威脅。「最近和中國新冠疫情有關的事件已然威脅來往中國的乘客和機組人員的安全」，代表美國航空 15000 名飛行員的聯合飛行員工會（Allied Pilots Association）在他們于得克薩斯州提交的訴狀中表示。
美航工會的訴狀中，带着一些訴苦的意思——工會表示，達拉斯基地的機長平均年齡是 61 歲，老人感染的風險也更高。通俗地說，就是「老臣實在是擔不起感染新冠的風險，請皇上高抬貴手放過老臣一把」。
這個背景下，一向表態「我們熱愛我們的員工」的美國三大航空公司，自然也就「從善如流」把來往中國的航班停飛了。與中國業務相比，無疑是穩住員工士氣更重要。所以，1 月 31 日開始，美國三大航（美國航空、達美航空和聯合航空）停航內地，隨後范圍擴大到香港。
在這一步上，還只是普通的市場行為。一方面客流量大幅度萎縮，沒有繼續開航的動因；另一方面機組人員又有些擔憂，也沒必要硬是開航為難員工。
DoT 知道這一點，所以並沒有將市場行為上升到行政層面——想飛的接着飛，不想飛的也不為難。因此，DoT 並沒有禁止中國航空公司飛來美國。
事情的政治化
不過，DoT想和氣，有人不想和氣。
1 月 31 日，就在美國三大航停航的同一天，美方宣告禁止 14 日內曾經到過中國內地 31 個省市自治區的外國人（不包括永久居民等特例）禁止入境美國。
這個布告的「表態意義」顯然大于「實際意義」。特朗普總統原文中提到
2019 財年，每天平均有一萬四千人從中國經過直飛和中轉航班到達美國。美國政府無力對全部接下來從中國到達的旅客進行有效的評估和監控。
但是，在中美之間客流量已經大幅度下降的背景下，筆者認為這個說法的前提是站不住腳的。去過美國的人都知道，海關申報表上要填寫你在美國的住址，航空公司值機時也要對你的住址進行問詢——這是所有回國、來美的旅客都要進行的一步。如果說持 B1/2 簽證的游客因為住酒店的原因而無法監控評估，那麼持 F1、H1B、L1 等長期簽證，在美有固定住所的人，總不可能無法監控評估吧？
但是，對人進行監控評估是州政府管的事情，DHS 手也不能伸得太遠了。所謂的 DHS，是指國土安全部（Department of Homeland Security，出入境和海關是其職責之一）。中國訪美旅客、在美華僑和留學生多分布在民主党州（加州、紐約州、伊利諾伊州）。
在特朗普的「英明領導」下，DHS 天天想着抓這些州里的非法移民，和這些州的地方政府關系很僵。平日就和 DHS 不對付，在這件事上也不太可能合作。在這樣的背景之下，DHS 當然不想惹這個麻煩——不如順着總統意思一禁了之。
「五個一」政策和美方的反應
接下來就是3月26日，民航局開始實行「五個一」政策了。不過當時，美國三大航對此沒有任何表態。
沒有表態的原因是，當時美國三大航把重點放在了 PSP（薪資支持計划，Payroll Support Program）上。與體量巨大的國內線相比，跨太平洋航線規模很小，也不賺錢。與每客英里 19 美分（每客公里 85 分人民币）的國內線，佔六成左右收入的國內線相比，每客英里只有 10 美分（每客公里 44 分人民币）的太平洋航線實在不是美國航空公司的主力。
而 PSP（薪資支持計划，Payroll Support Program），則是3月27日通過的《新冠病毒援助紓困經濟安全法 Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act, Cares Act》的一部分。當時三大航的游說重點都放在 PSP 補貼上。
之後，政府給三大航每家提供了五十億美元左右的補貼。
在 PSP 中，美國國內政治的影子很重：例如，9 月 30 日之前不得裁員這一條款，就是民主党加上去的。美國三大航的樞紐分布在美國各州——其中，又以民主党州為絕大多數。在民主党看來，三大航空公司龐大的雇員規模（每家都在十萬人左右，還不包括兼職），使得他們是需要極力爭取的票倉之一。
這樣的雇員結構和偏向民主党的地理分布，為接下來的事情埋下了隱憂。
重啟航線！三大航的中國大計
回到五個一的話題上。在國內業務重挫，國際業務停航的背景下，載中國人回國確實是一個低成本高收益的救命稻草——飛機本身就要執行客改貨從中國拉貨物到美國。與其空載或者載很少的貨物飛到中國，不如載上要回家的留學生，行個方便。
「美國三大航也想做這個生意，畢竟他們現在失血也很嚴重。他們從四月份開始就和中國民航局在不斷協商這個事。你也看到今天我們的公告了？」朋友說的「公告」指星期五發布的要求報備航線的公告，正文中提到了兩點：
形式上而言，五個一通知本身超出了《中美航權協定》對雙方民航當局的授權；
實質上而言，五個一通知及其班表基礎限制了美方承運人平等參與競爭的機會。
在這一系列的談判中，美方使用了「軟硬兼施」這一談判策略。航空公司唱紅臉，政府唱白臉，無非就是游說民航局放開一點限制，好緩解自身的經營壓力而已。這一舉動的目的絕對不是今天這個局面：對美方承運人來說，能夠在中美之間運點客人才是他們的真正目的。
那麼，達到今天的這一局面，一定是「唱白臉」的過度了，有意借題發揮，直接掀翻談判桌。整個事件實際上可以歸結為「上半場民主党借題發揮，下半場共和党借刀殺人」。
剛剛我們提到，美國三大航對《Cares Act》和 PSP 並不滿意。美聯航的 CEO 在 3 月 27 日放狠話說：「一到 10 月 1 日我就裁員」。其它兩家航空公司的態度相對溫和：達美表示「我們不指望三年內能恢復正常」、美航表示「2021 年我們的規模肯定會縮小」。
這話不是說給員工聽的，而是說給大選候選人的。今年的美國大選在 11 月 3 日舉行——不少員工都是民主党選民，如果在大選前一刻爆出「被裁員失去生計」這樣的新聞，對民主党會如何失望，大選時會如何投票可想而知。
民主党顯然嗅到了這個味道，旋即借題發揮。在 4 月份的時候，民主党忙着制定《健康和經濟復蘇綜合緊急解決方案法》（Health and Economic Recovery Omnibus Emergency Solutions Act）。這個法案將繼 Cares Act 發了兩萬億美元之後，繼續發三萬億美元，規模可想而知。5 月 15 日，這一法案在民主党佔多數的眾議院通過。
共和党顯然不希望這樣的法案通過——這無異于是民主党的政績；但共和党也不能無視三大航的訴求——三大航的員工中，也有不少的共和党選民，是共和党州的主要經濟貢獻。比如，達美的亞特蘭大樞紐是佐治亞州第三大雇主、美國航空是北卡羅來納州和佛羅里達州第四大雇主、聯合航空在得克薩斯州也設有第二總部（原大陸航空）。
事實上，在中美各航權談判的過程中，美國三大航都心照不宣地在兩党之間小心翼翼地平衡：民主党上台時，就充當意識形態輸出的急先鋒，鼓吹“天空開放”；共和党上台時，就充當保護主義的先驅者，批駁“外航傾銷”（例如聲稱中東三大航受政府補貼）。
這使得在中美航權談判中，美國國內政治同樣陰云籠罩。在國會翻盤的情況下，政府“人走茶涼”，難以發揮影響力：
06 年共和党小布什總統執政，中期選舉時民主党翻盤（眾議院過半數；參議院過半數，之後 08 年民主党奧巴馬當選），2007 年航權談判中美方馬上游說中方“開放天空”；
14 年民主党奧巴馬總統執政，中期選舉時共和党翻盤（眾議院過半數；參議院過半數，之後 16 年共和党特朗普當選），2015 年航權談判中美方馬上借“時刻問題”發難。
在這種陰云詭譎的局面下，中方談判代表自然是丈八和尚摸不着頭腦。2015 年 8 月 27 日民航局官方的表態就是例子：
令中方驚訝的是，美方此次會談一反常態，不再堅持其一貫秉持的開放立場，甚至不願意與中方探討適度擴大運力安排，而是將注意力和重點轉為美方企業飛華航班時刻問題。事實上，中國北京、上海的空域擁堵和時刻問題一直存在，只是美方現在更加強調這一問題而已。此次會談，雙方未能達成協議。
因此，雖然共和党一直攻擊中國，但當達美和美聯航提出復航中國時，共和党也並未拒絕，而是積極協助帮忙張羅這個事情。現在看來，航空公司兩邊下注，算盤打得相當響：民主党帮我爭補貼，共和党帮我爭航線。但天底下哪有這樣的好事呢？
剛剛我們提到，特朗普和三大航空公司素來不對付——畢竟其支持者中航空業從業者佔少數。早在 Cares Act 和 PSP 期間，他就提出要入股航空公司，或者以五折價格向航空公司采購大量機票用于政府出行；而在 5 月 13 日，他又拒絕在Heroes Act中對航空業進一步援助。
美國的航空公司好得很。Airlines in Good Shape.
同時，國內朋友應該熟知，特朗普在新冠疫情上甩鍋給中國不是第一次了：當特朗普的核心選民認為「中國是搶了我們工作的壞蛋」的時候，甩鍋給中國是最容易的選擇。
那麼，當航空公司請求要復航中國的時候，特朗普立即發現「瞌睡有人送枕頭」，旋即將此上綱上線，意圖「借中國這把刀殺了民主党支持者」。
一方面，「維護美國利益」始終是他的一貫做法；這一次的事情，不過是繼華為等之後又一個發力點而已：在這時渲染「中國欺負美國」，無疑是巩固支持者，轉移矛盾的最好做法。
另一方面，特朗普還可以將航空公司一軍，迫使美國三大航乃至其它「想和中國做生意的企業」，也即美國商界服從他的意志：如果三大航對他還是這個態度，那特朗普就會一直保持強硬，將三大航復航中國的想法徹底攪黃。
事實上，特朗普作為「國際化程度比較低」的商人，對其它「國際化程度比較高」的公司抱有很強的敵意。在華為案中，特朗普就曾指桑罵槐，借刀殺人：表面上是鉗制華為，實際上是鉗制華為位于民主党州的各供應商（例如位于加州的英特爾（75% 對 25%）、高通等民主党金主）。在谷歌、Facebook 等美國科技公司（他們也是一邊倒地支持民主党）和中國探討入華事宜的時候，特朗普也曾橫空一腳，指責科技公司「叛國」，直接將事情攪黃。
這樣的做法無疑是把美國三大航和商界其它公司放到火上烤，淪為兩党政治斗爭的犧牲品。剛剛我們提到，三大航的算盤本身是借交通部實施「軟硬兼施」戰術，但特朗普強硬的態度使得無論三大航再怎麼放低姿態，都不可能達成協議。
這也就是為啥航空公司對這項看似對他們有利的做法，並未做出任何表態，而是不發一言：在這個時候，為了特朗普得罪任何一方，都不值得。
根據路透社的報道，美聯航對此拒絕置評。
總結：事情比我們想得更復雜
這就是當前關系的死結——表面上是美國交通部和中國民航局之間的事務性討論，實際上是美國國會兩党及其支持者之間的政治性討論。接下來，筆者覺得有三種可能：
中國民航局不放松五個一，但允許美國各航空公司新增每周一班。這是最有可能達成的結果：因為在特朗普介入之前，中國民航局的表態趨向于這一方案，也是符合中美航權協定中「公平」條款的方案。
中國民航局雖然允許美方新增每周一班，但特朗普對此不滿，施壓交通部對中國航企計划進行詳細審查——這對等着回家的留學生是滅頂之災：意味着直飛航線和包機將受到極大影響。但可能性不小——這是最符合特朗普心意的方案。
中國民航局放松五個一，並准許中美航企按新班表執行。這個方案正中美國三大航下懷，但是可能性極低：一方面美國疫情現狀擺在這里，中方有顧慮；另一方面特朗普對此也有顧慮，因為會妨礙自己的計划。
至于到底會怎麼發展，還得看後續事態發展。最後，希望每一位想回國的都能回國，想留下的都能平安留下。
